勞動保護與就業支持

全球性失業潮的警訊-論兒少新法對青少年的勞動保護與就業支持

台灣少年權益與福利促進聯盟 倡議專員 洪敬舒

2008年的金融風暴至今仍令人印象深刻。雖然景氣緩慢復甦、企業獲利出現成長,但因金融風暴所造成的低薪風暴仍然持續發威,其中青少年的薪資更因為22k效應,持續在2萬元上下小幅度波動,青少年失業族至今仍是未脫離風暴圈的最大族群,擴大青少年的就業空間,並保障其應有的勞動權益,即成為此次由民間團體發動的《兒童及少年福利法》修法行動中,主要的修法關鍵之一。

打從工業革命時代出現勞力集中化的工廠作業模式,勞動者進入勞動巿場換取薪資不僅是當時的時代趨勢,其影響範團擴及至幼齡兒童;當時的英國社會,教育尚屬貴族及富人專屬,缺乏教育機會及資源的中下階層,其幼年子女甚至早在未滿10歲之前便成為童工。另一方面,雇主為求增加生產降低成本,也樂得大量雇用童工,因此工業革命時期的童工,不僅是家庭經濟來源,更是工業革命的主要勞動力提供者。大量未成年童工在生產線上發揮極大效率,但他們薪資所得卻更為低廉,再加上勞動時間幾乎長達10~14小時,與機械科技發展未臻成熟,童工因工作而致殘甚至死亡,時有所聞。

勞動保護概念的成形

直到英國政府自1819年頒布《工廠法》,並在長達半世紀間陸續推動修法,提高對童工的保護措施後,方使得雇主對童工的剝削才逐漸得到制止;其中1833年明訂禁止雇用 9歲以下兒童,9~13歲童工每天的勞動時間限制為8小時;1844年更進一步限制13歲以下兒童的勞動時間不得超過6.5小時,縮短勞動時間也為勞動中的兒童爭取接受教育的必要時間,進而促成日後的義務與普及教育。英國對於童工的保護觀念,也成為全世界以法令提供兒少勞動者,強制性保護的肇始。

1959年11月20日聯合國大會通過《兒童權利宣言》,並確立各國兒童應當享有的各項基本權利。該宣言所定義之兒童為未滿18歲者。在各項兒童基本權利中,避免勞動剝削的保護精神又再一次予以強化。在宣言的第三十二條「保護兒童免受經濟剝削」條款,條文內容如下:
一、簽約國承認兒童有免受經濟剝削之權利,和避免從事妨礙其接受教育機會,或對兒童健康與身體上、心理上、精神上、道德上與社會發展上有害之勞動權利。
二、簽約國為確實保證本條文之實施,應採取立法、行政、社會和教育措施。因此,簽約國應參照其他國際文件中之有關條款,並特別從事下列工作:
1.規定單一或兩個以上之最低就業年齡。
2.訂定有關工作時間和工作條件之適當規則。
3.為保證本條款之有效實施,要規定適當罰則和其他制裁方法。

上述條文內容確立了全球性的適用原則,即「兒童從事勞動不得妨礙受教機會」、「兒童不得從事對其有害之勞動」,以及各國必須立法明訂「最低就業年齡」、「工時與工作條件的規則」、「制裁要求」等三項規範。

至於我國推動童工保護的主要法令為《勞動基準法》,在勞基法中雖然對童工有相關詳盡的規範,然而勞基法所認定的童工僅止年滿15歲以上未滿16歲的少年。換言之,年滿16歲以上,即使仍是未滿18歲的未成年少年,在勞基法中已經被視為一般勞工,與成年勞動者適用相同勞動規範,此舉不僅與《兒童權利宣言》要求對於未成年勞動者的保護尚有斷層,也與我國憲法要求對於未成年人應加強保護的精神略有差距。

為了確保16歲至18歲之間的少年在從事勞動時仍可獲得法律的適當保護,民間兒少團體因而轉向推動「兒童及少年福利法」修法,期盼透過法令修正,為勞動少年,強化應有的勞動保護網。

支持與保護措施的雙重精神

過去對於勞動兒少的保護概念多偏重保護目的,隨著資訊革命與全球化的興起,數波全球性大蕭條所導致的大規模失業潮,導致15歲至19歲的未成年人失業率更高於其他年齡層,因此對於未成年人的勞動議題,也開始出現透過政策及法令制定,為經濟弱勢的未成年人適度解決就業需求,而就業支持與避免剝削已同時成為全球性青少年勞動議題的二大課題。

2010年8月聯合國國際勞工組織發佈一項驚人的數據。受到經濟危機影響,全球15至24歲失業人口已突破13%,並在2010年已經攀升至破紀錄的8100萬人,甚至較2007年底金融危機開始時多出780萬人,而在此之前,青少年失業人口年平均只增加19萬左右。ILO同時提出警告,年輕人將淪為「失落一代」(lost generation),更將加劇社會動盪;ILO同時更預期青少年失業率在今年將進一步升至13.1%,較成年人失業率多近兩倍,失業人口將增至8120萬。

至於國內的青少年失業情況亦不遑多讓。根據行政院主計處統計,即使98年的金融風暴時期總體失業率為5.85%,15至19歲青少年的失業率卻高達13.55%,99年雖降至10.93%,但仍較總體平均高出兩倍。顯見,我國的青少年族群的失業問題也頗為嚴重,如何透過法律提供必要的保護與支持,就成為解決勞動剝削與就業支持的方式之一。

95 年至99 年臺灣地區青少年失業率(單位:%)

年度

總計

15~19

 

 
 

95

3.91

4.05

3.71

11.46

10.25

12.8

 

96

3.91

4.05

3.72

11.13

10.84

11.43

 

97

4.14

4.39

3.83

11.42

11.28

11.58

 

98

5.85

6.53

4.96

13.55

13.38

13.71

 

99

5.21

5.8

4.45

10.93

10.97

10.89

 


去年底通過立法院初審的「兒童及少年福利與權益保障法」草案中,長期關注未成年少年勞動議題的台灣少年權益與福利促進聯盟,透過修法大幅增列勞政單位對少年勞動事務的法定事項與業務比例;該會祕書長葉大華認為,以兒少法補充勞基法所缺乏的支持性、鼓勵性措施,不僅使得兒少法與勞基法得以互補,對於具就業需求少年的勞動保護與就業支持,深具關鍵影響。

而要提昇對少年勞動權益的保障,就必須先增加勞動主管機關與兒少族群的關聯性,並強化勞政系統與教育部會的合作,共同推動少年就業能力的紮根工作,因此在勞工主管機關的權責業務部分,修正條文中也明訂「主管年滿十五歲或國民中學畢業少年之職業訓練、就業準備、就業服務及勞動條件維護等相關事宜」,確立勞政部門的業務要件。

當兒少從「準公民」逐步過渡為「公民」身分時,同時也是由教育場域進入職業巿場的環境移轉。因此,修法重點也偏重在教育主管單位應先行完成前置性的職涯探索課程,並配合勞工主管機關將職業訓練與就業準備等支持性業務向下延伸,銜接教育系統的發展安排。現行兒少法的第二十五條中雖已明定「少年年滿十五歲有進修或就業意願者,教育、勞工主管機關應視其性向及志願,輔導其進修、接受職業訓練或就業。雇主對年滿十五歲之少年員工應提供教育進修機會,其辦理績效良好者,勞工主管機關應予獎勵。」然而,原條文中對於教育與勞工主管機關之權責分界並未明確化,以致無法依其業務本質提供更為精緻的輔導條件。透過修法,使教育及勞政單位各依組織屬性進行業務分工,為少年的就業準備提供更完善的支持性網絡,也是主要的重點項目,故修正條文便是依此方向修訂。

少年年滿十五歲或國民中學畢業,有進修或就業意願者,教育、勞工主管機關應視其性向及志願,輔導其進修、接受職業訓練或就業。
教育主管機關應依前項規定辦理並督導高級中等以下學校辦理職涯教育、勞動權益及職業安全教育。
勞工主管機關應依第一項規定提供職業訓練、就業準備、職場體驗、就業媒合、支持性就業安置及其他就業服務措施。(兒童及少年福利與權益保障法草案第三十三條)

而台少盟在長期輔導弱勢少年就業的過程中也發現,部分年滿十五歲未繼續就學之少年,常因生活經濟需求被迫處於易受剝削且缺乏發展性的工作,以致持續陷入貧窮循環。是故,建置青少年就業輔導整合平台,提供就業服務措施自有其必要與迫切性,同樣也順利列入此次修法。

勞工主管機關對於缺乏技術及學歷,而有就業需求之少年,應整合教育及社政主管機關,提供個別化就業服務措施。(兒童及少年福利與權益保障法草案第三十五條)

台少盟祕書長葉大華認為,陷入家戶貧窮的少年所需的資源,不只是就業輔導,更需要整合社政以及教育資源,根本無法由單一主管機關提供,因此在修法過程中,強力要求政府應制定整合機制提供個別化之就業輔導措施的構想,最終獲得行政部門的支持並順利入法。

除就業支持與服務外,推行四十年的建教合作制度,一直是經濟弱勢或不以升學為目標的少年,提早接觸職場的主要職業教育管道之一。然而,在去年初發生洋華光電涉及強迫建教生超時工作後,包括餐飲、美髮、科技產業等建教合作單位陸續發生苛扣建教生津貼、強迫夜間工作等現象。

雖然在勞基法第六十五條明訂雇主與技術生(即建教合作生)應簽訂書面訓練契約,並明定訓練項目、訓練期限、膳宿負擔、生活津貼等權利義務事項,並送主管機關備案,但根據台少盟瞭解,許多企業在與學生簽定上述契約後,並未提供主管機關契約內容,以至主管機關無從掌握建教合作情況,空有法令卻無力作為,嚴重斲傷建教生的勞動與受教權益,因此在此次修法過程中,也增加相關規範與定型化契約的法定位階,以期完整保障建教生長期被漠視的受教權與勞動權。

高級中等以下學校應協調建教合作機構與學生及其法定代理人,簽訂書面訓練契約,定明權利義務關係。
前項書面訓練契約之格式、內容,中央教育主管機關應訂定定型化契約範本與其應記載及不得記載事項。(兒童及少年福利與權益保障法草案第三十六條)

勞動教育從紮根開始

 盲從追逐高學歷使得個人的職涯興趣與教育選擇出現嚴重落差,青輔會在2006年進行「大專生就業力調查 」結果,將近40%大專畢業生有學用不相符的情形,導致大學生的教育學習非但不為企業主所肯定,更連帶造成教育資源及寶保青春的浪費。

 面對青少年失業問題的嚴重性與長期化,政府雖然釋出各類就業促進方案,舉凡職場體驗、產學合作、創業貸款等項目,希望提昇青少年就業率,但青少年失業率卻始終居高不下。推究主因,除各部會的就業措施形同多頭馬車外,政策思維更長期將勞動階段與教育階段完全切割,以致缺乏必要的轉銜過程。

 政策制定不符需求,不僅無助於勞動教育的紮根,錯過黃金時期,再多的輔導與支持,也無力拉出身陷就業挫折流沙的青少年,因為青少年自教育體系踏入勞動環境,若屢遭就業市場排擠,挫折感的累積將產生倍數效應,最後放棄求職,而形成ILO所謂的「失落世代」。

 因此,在兒少法轉型為《兒童及少年福利與權益保障法》後,透過教育與勞動系統的整合,提前在教育階段提供兒少職涯探索與職訓教育課程,協助職業發展的自我認知,並建置跨部會整合平台進行就業支持政策的研議工作,才是解決青少年就業問題的一帖良方。